Keine einmalige Entgleisung

Sparvorschläge des Rechnungshofs für Kitas und Schulen

HLZ 4/2022: Berufsausbildung

In der zweiten Jahreshälfte legt der Hessische Rechnungshof (HRH) in jedem Jahr bei einer Pressekonferenz seinen Kommunalbericht vor. In diesen Berichten befasst er sich mit der Haushaltsstruktur ausgewählter Kommunen und macht diesen dann auch Vorschläge für Ausgabenkürzungen.

Für Aufsehen sorgte ein Besuch von Rechnungshof-Präsident Dr. Walter Wallmann im Frankfurt. Dieser fand eigentlich unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt, die Frankfurter Rundschau berichtete trotzdem am 8. Februar darüber (1). Wallmann stellte die Ergebnisse des Großstädteberichts vom November 2021 vor, in dem Darmstadt, Frankfurt, Kassel, Offenbach und Wiesbaden miteinander vergleichend „geprüft“ werden.

Im Fokus: Kinder und Beschäftigte

Brisant ist der Austausch mit Wallmann aufgrund der radikalen Sparvorschläge des Rechnungshofs: Ins Gespräch gebracht werden größere Kitagruppen (25 statt 20 Kinder), die Wiedererhebung von Kitabeiträgen für Kinder zwischen drei und sechs Jahren sowie die Kürzung der Zuschüsse für freie Träger von Kindertageseinrichtungen um etwa die Hälfte. „Kritisch hinterfragt“ wird auch die generelle Eingruppierung von Erzieherinnen und Erziehern zur Kategorie „schwierige Tätigkeit“, die mit der höheren Entgeltgruppe S 8b einhergeht. Aus Sicht des Rechnungshofs ist die niedrigere Entgeltgruppe S 8a ausreichend.

Bei einer Absenkung der Standards könnte die Stadt Frankfurt nach Aussage von Rechnungshofspräsident Wallmann 55 Millionen Euro sparen:

„Kinderbetreuung ist eine der wichtigsten kommunalen Leistungen und natürlich kann sie nicht nur in Euro und Cent bemessen werden. Aber die Städte müssen sich die Frage stellen, welche Standards sie sich auf Dauer leisten können und wollen.“ (Pressemitteilung des HRH vom 19.11.2021)

Bei der GEW Frankfurt stieß dies auf heftigen Widerspruch: Die Bezirksvorsitzenden Laura Preusker und Sebastian Guttmann kritisierten, die neoliberalen Kürzungsabsichten des Rechnungshofs stellten eine „tiefe Missachtung der Pädagoginnen und Pädagogen in den Kitas“ dar (2).

Die Einsparempfehlungen des HRH für die Frankfurter Kitas sind keine einmalige Entgleisung, sondern folgen einem Muster, das sich Jahr für Jahr wiederholt. Besonders aufschlussreich für die jährliche Prüfungspraxis des Hessischen Rechnungshofs ist die Ermittlung von „Einsparpotenzialen“ auf Grundlage von personellen Mindestausstattungen in den Kindertageseinrichtungen.
Als Bezugsgröße für die Personalaus­stattung der Kindertagesein­richtungen wird dabei vom Rechnungshof der Mindestbedarf an Fachkräften nach § 25c Hessisches Kinder- und Jugendhilfegesetzbuch (HKJGB) zu Grunde gelegt, wobei für die mittelbare pädagogische Arbeit und Leitungstätigkeit ein zusätzlicher Fachkräftebedarf von zehn Prozent anerkannt wird. Im Ergebnis liegt eine große Zahl der geprüften Kommunen über dem so als Maßstab festgelegten Wert. Auf dieser Grundlage wird ihnen dann eine Kürzung beim Kita-Personal vorgeschlagen. Tatsächlich widerspricht diese Prüfungspraxis dem gesetzlichen Auftrag des Rechnungshofs.

Gesetz zur überörtlichen Prüfung

Die rechtliche Grundlage für die Prüfung des HRH ist das Gesetz zur Regelung der überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen (ÜPKKG). In § 3 ÜPKKG ist im ersten Absatz das Folgende festgelegt: „Die überörtliche Prüfung hat festzustellen, ob die Verwaltung rechtmäßig, sachgerecht und wirtschaftlich geführt wird.“

Würde tatsächlich das Kriterium der „Sachgerechtigkeit“ angelegt, müsste das Ergebnis ganz anders ausfallen: Die wissenschaftliche Pädagogik hat fundierte Empfehlungen vorgelegt, was angemessene Personalschlüssel sind. Würden diese Berücksichtigung finden, dann dürfte der Hessische Rechnungshof gerade nicht für einen Personalabbau eintreten, sondern müsste flächendeckend mehr Personal im Bereich der Kinderbetreuung verlangen. Seriöse, pädagogisch orientierte Empfehlungen hat beispielsweise die Bertelsmann-Stiftung vorgelegt, die für reine Krippengruppen von einer Fachkraft-Kind-Relation von 1:3 und für reine Kindergartengruppen von 1:7,5 ausgeht. (3)

Der Einwand, der Rechnungshof könne nicht in allen Bereichen des Verwaltungshandelns über die notwendige Sachkunde verfügen, überzeugt nicht, denn jede Prüfung der Wirtschaftlichkeit setzt die Kenntnis über die sachgerechte Aufgabenerledigung voraus: Aufgabe des Rechnungshofes bei der Wirtschaftlichkeitsprüfung ist die Klärung der Frage, ob mit den eingesetzten Mitteln der größtmögliche Ertrag erreicht worden ist.

Somit darf der Rechnungshof das Element der Sachgerechtigkeit gerade nicht außer Acht lassen, weil er sonst keine belastbare Aussage über den notwendigen Mitteleinsatz und damit über die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns treffen kann. Das HKJGB scheidet als Maßstab aus, da es lediglich Mindeststandards nennt.

Sachfremde Prüfkriterien

Auch im Bereich der Verwaltung berechnet der HRH Einsparpotenziale für die im jeweiligen Jahr geprüften Körperschaften. Dabei wird für die unterschiedlichen Größenklassen der Kommunen die jeweilige Personalausstattung der Verwaltungen je 1.000 Einwohnerinnen und Einwohner geprüft.

Prüfmaßstab zur Errechnung eines „Ergebnisverbesserungspotenzials“ ist dann nach einer Reihung der geprüften Kommunen der untere Quartilswert: Werden vier Kommunen vergleichend geprüft, dann setzt die Kommune mit der geringsten Personalausstattung den Maßstab für alle anderen, sind es acht Kommunen, dann liefert die Kommune mit dem zweitgeringsten Wert die entsprechende Orientierungsgröße. Empfohlen wird allen Kommunen über dem unteren Quartilswert ein Personalabbau, der sie ebenfalls auf diesen Wert bringt.

Der Prüfmaßstab „Unterer Quartilswert“ wird vom Rechnungshof nicht begründet, er ist vollkommen willkürlich gewählt. Ein solches Vorgehen aber ist ebenfalls nicht sachgerecht. So könnte es sein, dass die Verwaltungen in allen geprüften Körperschaften gemessen an den zu erfüllenden Aufgaben über zu wenig Personal verfügen. Eine sachgerechte Personalausstattung kann nur auf Grundlage einer Aufgabenevaluierung und einer hierauf beruhenden Personalbemessung erfolgen.

So besteht unbestritten in vielen Kommunen tatsächlich in den Verwaltungen ein erheblicher Personalbedarf, zum Beispiel im Bereich der Bauverwaltung. Das KfW-Kommunalpanel weist seit Jahren darauf hin, dass unzureichende personelle Kapazitäten in der Verwaltung zu den zentralen Investitionshemmnissen gehören (4).

Zu viel Personal im Sekretariat?

Im einleitend angesprochenen aktuellen Großstädtebericht hat der HRH die Schulverwaltungen und die Schulsekretariate geprüft. Methodisch ging er genauso vor wie oben für die allgemeine Verwaltung beschrieben. Bezugsgröße war hier die Zahl der Schülerinnen und Schüler je Verwaltungskraft bzw. je Sekretariatskraft. Auch hier verwendet der HRH zur Ermittlung des Einsparpotenzials den unteren Quartilswert. Auf dieser Grundlage könne die Stadt Frankfurt fast 8 Millionen Euro einsparen. Auch den Städten Darmstadt und Wiesbaden wird empfohlen „zu prüfen, wie der Personalaufwand in der Schulverwaltung verringert werden kann“. (5) Dieser Vorschlag brachte sogar den Stadtschüler:innenrat auf die Palme, wie die Frankfurter Rundschau berichtete:

„Fielen diese Stellen weg, würden Schulleitungen und Lehrkräfte mehr organisatorische und bürokratische Aufgaben übernehmen müssen. ‚Die sind schon überlastet, und es bliebe weniger Zeit für Schulgestaltung und für die Schülerinnen und Schüler‘, sagt Stadtschulsprecher Hannes Kaulfersch.“ (6)

Beschäftigte in den Schulsekretariaten, die gerade unter den Bedingungen der Pandemie hoffnungslos überlastet sind, werden nicht zitiert. Der GEW, den Schulträgern und dem Kultusministerium liegen zahlreiche Briefe vor, dass allein die Verwaltung der Massentests und der Quarantäneregelungen die Schulsekretärinnen an den Rand des Wahnsinns treibt.
In § 3 des bereits erwähnten Gesetzes zur überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften (ÜPKKG) ist geregelt, dass der HRH auch zu prüfen hat, ob bei den Investitionsplanungen neben den „Grenzen der Leistungsfähigkeit“ auch „der voraussichtliche Bedarf berücksichtigt“ wird.

Investitionsstau wächst

Nach dem aktuellen KfW-Kommunalpanel beläuft sich der Investitionsrückstand in Deutschland insgesamt auf fast 150 Milliarden Euro. Der größte Investitionsstau besteht im Schulbereich mit 46,5 Milliarden Euro, in den Kitas sind es mittlerweile gut 9 Milliarden Euro. Auch Hessen ist hiervon betroffen – allerdings fehlen genaue Zahlen für die Landesebene.
Würde sich der HRH gemäß seinem gesetzlichen Auftrag mit dem kommunalen Investitionsstau zumindest in ausgewählten Bereichen befassen, würde dieser Sachverhalt die strukturelle Unterfinanzierung der hessischen Kommunen belegen. Hieran ist der Rechnungshof offensichtlich nicht interessiert. Stattdessen werden Einsparvorschläge im Personalbereich präsentiert, denen nicht sachgerechte Prüfmaßstäbe zugrunde liegen.


Kai Eicker-Wolf

(1) Florian Leclerc: Sparen an der Kitabetreuung, Frankfurter Rundschau vom 8. 2. 2022
(2) Sandra Busch und Florian Leclerc: Gewerkschaft kritisiert Sparvorschläge bezüglich Kitas, Frankfurter Rundschau vom 10. 2. 2022
(3) Diese Berechnungen bzw. Empfehlungen im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung
(4) KfW Research: KfW-Kommunalpanel 2021, Frankfurt 2021.
(5) HRH: 22. Vergleichende Prüfung „Haushaltsstruktur 2020: Großstädte“. Wiesbaden 2021, S. 106. Download

Kurzlink bit.ly/3C4xGnN


(6) Florian Leclerc, a.a.O.